2005年起，國家質(zhì)檢總局大力推廣電子監(jiān)管網(wǎng)，反對聲不斷，但并未奏效。而在今年4月公布的《食品安全法（草案）》中，則又出現(xiàn)了電子監(jiān)管制度的相關(guān)條款。

8月1日，質(zhì)檢總局被訴違反《反壟斷法》《反不正當(dāng)競爭法》。專家表示，質(zhì)檢總局的做法違背了現(xiàn)代公共服務(wù)的基本要求及依法行政的要求。

貼在產(chǎn)品包裝上小小的電子監(jiān)管碼，引發(fā)了“反壟斷法第一案”。8月1日，《反壟斷法》實施第一天，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局（以下簡稱國家質(zhì)檢總局）就遭遇了《反壟斷法》的第一起訴訟。

原告是北京4家防偽企業(yè)，針對國家質(zhì)檢總局大力推行的“中國產(chǎn)品質(zhì)量電子監(jiān)管網(wǎng)”(以下簡稱電子監(jiān)管網(wǎng))，將其訴至北京市第一中級人民法院。他們請求確認(rèn)國家質(zhì)檢總局推廣電子監(jiān)管網(wǎng)經(jīng)營業(yè)務(wù)、強制要求企業(yè)對產(chǎn)品賦碼交費加入電子監(jiān)管網(wǎng)的行政行為違法。

8月2日，質(zhì)檢總局執(zhí)法督察司副司長嚴(yán)馮敏，與總局下屬的中國防偽行業(yè)協(xié)會3名主要負(fù)責(zé)人，約見起訴企業(yè)代表，希望企業(yè)撤訴。

北京兆信信息技術(shù)有限公司是起訴企業(yè)之一，其副總經(jīng)理龍剛態(tài)度堅決：“要么他們撤銷強推電子監(jiān)管網(wǎng)的行為，并對企業(yè)損失進行補償；要么就把我們這些防偽企業(yè)全部買下來算了，我們不干了。”

實際上，4家防偽企業(yè)的起訴捅破了一層紙，捅開了背后更多的利益博弈。

從《通知》到法律

4家企業(yè)訴稱，為了推廣電子監(jiān)管網(wǎng)的經(jīng)營業(yè)務(wù)，國家質(zhì)檢總局從2005年4月到目前為止，單獨或聯(lián)合其他國家機關(guān)掛名，發(fā)布了近百個文件，同時還多次召開現(xiàn)場會、片會，由國家質(zhì)檢總局的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)出席會議，發(fā)表講話，督促各地企業(yè)對產(chǎn)品賦碼加入電子監(jiān)管網(wǎng)。另外，國家質(zhì)檢總局還通過該局領(lǐng)導(dǎo)接受媒體訪談、到地方檢查等方式，推廣電子監(jiān)管網(wǎng)的經(jīng)營業(yè)務(wù)。

此外，國家質(zhì)檢總局還邀請香港著名藝人劉德華擔(dān)任電子監(jiān)管網(wǎng)的形象代言人。4企業(yè)的代理律師周澤質(zhì)疑：“一項中央國家機關(guān)行政措施竟然需要靠明星來號召推廣?”8月6日，原本掛在國家質(zhì)檢總局官網(wǎng)和電子監(jiān)管網(wǎng)上的廣告被刪除。

國家質(zhì)檢總局官方網(wǎng)對電子監(jiān)管網(wǎng)的介紹是：“綜合利用現(xiàn)代信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和編碼技術(shù)，對企業(yè)產(chǎn)品實施過程跟蹤，為政府部門、廣大企業(yè)和消費者提供社會化服務(wù)的全國性網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。該系統(tǒng)對每一件入網(wǎng)產(chǎn)品標(biāo)注數(shù)碼信息，消費者可以通過電話、短信、網(wǎng)絡(luò)、終端等途徑查驗商品真?zhèn)?；生產(chǎn)企業(yè)和經(jīng)銷商可以通過網(wǎng)絡(luò)迅速掌握產(chǎn)品營銷情況；執(zhí)法部門可以隨時掌握有關(guān)假冒產(chǎn)品的信息并采取處置措施?！?/P>

然而這個看似能夠惠及多方的措施，在推進過程中卻并不順利。

在天津市質(zhì)監(jiān)局《電子監(jiān)管網(wǎng)推進工作情況》的報告中列舉了推進難題，其中指出：“電子監(jiān)管網(wǎng)推進工作政策和法律依據(jù)不足，對企業(yè)缺乏說服力和激勵效果?！?/P>

上海市質(zhì)監(jiān)局也在工作報告中列舉了涉及技術(shù)、設(shè)備、人力等7項“推進工作中遇到的問題”。

為加大電子監(jiān)管網(wǎng)的推進力度，2007年12月，國家質(zhì)檢總局發(fā)布通知，要求從2008年7月1日起，食品、家用電器、化妝品等9大類69種產(chǎn)品要加貼電子監(jiān)管碼才能生產(chǎn)和銷售。

今年6月6日，國家質(zhì)檢總局成立產(chǎn)品質(zhì)量電子監(jiān)管推進領(lǐng)導(dǎo)小組。隨著推進力度的加大，防偽行業(yè)的壓力也與日俱增。

龍剛副總經(jīng)理告訴《民主與法制時報》記者，2005年到2007年更多的是對防偽行業(yè)的價格沖擊。“2008年以后變成質(zhì)檢總局的行政行為，上萬名質(zhì)檢工作人員加入推進工作，不入網(wǎng)不準(zhǔn)上市。”“中小防偽企業(yè)很多都倒閉了”。

然而讓產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)感到“寒冬”真正到來的文件則是，6月12日，質(zhì)檢總局下發(fā)《關(guān)于對實施產(chǎn)品質(zhì)量電子監(jiān)管首批入網(wǎng)產(chǎn)品加強監(jiān)管的通知》。其中規(guī)定，首批入網(wǎng)產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)在申請（換發(fā)）生產(chǎn)許可證和強制性產(chǎn)品認(rèn)證時，必須同時辦理產(chǎn)品質(zhì)量電子監(jiān)管碼和入網(wǎng)手續(xù)。對未按要求加入電子監(jiān)管網(wǎng)的申請企業(yè)，不予通過生產(chǎn)許可和強制性產(chǎn)品認(rèn)證。

一位不愿透露姓名的食品生產(chǎn)商負(fù)責(zé)人告訴記者，質(zhì)檢總局之前的規(guī)定可以“不理他”，“不入網(wǎng)也不能把我們怎么樣”，“但這個文件規(guī)定不入網(wǎng)就不給生產(chǎn)許可證”。該負(fù)責(zé)人還表示，質(zhì)檢總局的這一規(guī)定明顯違反了行政許可法。

“這個通知，企業(yè)可以不拿它當(dāng)回事。我們現(xiàn)在把精力集中在立法上，從法律上根本消除這個條款?！敝袊称饭I(yè)協(xié)會秘書長馬勇告訴記者，電子監(jiān)管技術(shù)已經(jīng)被納入《食品安全法（草案）》。

草案第二十九條規(guī)定：國家對食品、食品添加劑和食品相關(guān)產(chǎn)品實行監(jiān)管碼制度。具體實施辦法和步驟由國務(wù)院有關(guān)部門制定。此外，仍有多項條款涉及到電子監(jiān)管碼。

7月25日，全國人大法律委員會組織了一次食品安全法草案的立法論證會。政府官員、法學(xué)專家和知名食品企業(yè)參與此會。會上，可口可樂、瑪氏德芙、燕京啤酒等國內(nèi)外知名食品企業(yè)，幾乎一邊倒地抵制電子監(jiān)管碼。

馬勇告訴記者：“這個措施，對食品企業(yè)不適用。”

墊付而無利息的股份

在質(zhì)疑電子監(jiān)管碼有效性、適用性的同時，國家質(zhì)檢總局大力推進電子監(jiān)管網(wǎng)的動機也引起了人們的懷疑。

據(jù)了解，電子監(jiān)管網(wǎng)由中信國檢信息技術(shù)有限公司（以下簡稱中信國檢）經(jīng)營。

據(jù)香港聯(lián)合交易所披露的公開信息顯示，中信國檢的注冊資本為6000萬元，于2005年1月20日組建。其股東股權(quán)分配情況為：中信21世紀(jì)電訊擁有50%權(quán)益，中國國家質(zhì)檢總局信息中心擁有30%權(quán)益，其余20%權(quán)益則由中國華信郵電擁有。

中信21世紀(jì)公司在公開信息中還披露：“中國國家質(zhì)檢總局信息中心之資本出資將由本集團代為墊付，不收取利息。中國國家質(zhì)檢總局信息中心將以日后從合資公司收取之股息償還有關(guān)墊款”，“由于中國國家質(zhì)檢總局信息中心持有數(shù)據(jù)庫之擁有權(quán)，且鑒于其行業(yè)政策之顧問角色，故董事相信營運合資公司乃絕對需要中國國家質(zhì)檢總局信息中心之參與?！?/P>

根據(jù)合資協(xié)議，“中國國家質(zhì)檢總局信息中心有責(zé)任（其中包括）就行業(yè)政策及業(yè)務(wù)方向為合資公司提供決策咨詢，以及支持合資公司之發(fā)展?！?/P>

律師周澤表示：“顯然，中信21世紀(jì)公司通過其旗下的中信21世紀(jì)電訊與國家質(zhì)檢總局信息中心與中國華信郵電成立合資公司，就是為了經(jīng)營國家質(zhì)檢總局的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督權(quán)力?！?/P>

今年年初，21家食品企業(yè)聯(lián)名反對“強推電子監(jiān)管碼”。3年前，全國的20多家防偽企業(yè)也曾聯(lián)名反對過此事。今年4月17日，國家質(zhì)檢總局召開新聞發(fā)布會宣布，所屬事業(yè)單位國家質(zhì)檢總局信息中心將退出在中國產(chǎn)品質(zhì)量電子監(jiān)管網(wǎng)的股權(quán)。

國家質(zhì)檢總局相關(guān)負(fù)責(zé)人在會上解釋說，當(dāng)初之所以持股，是因為在電子監(jiān)管網(wǎng)研發(fā)階段，信息中心參與了研發(fā)和技術(shù)平臺設(shè)計等工作。而現(xiàn)在之所以又退出，是因為隨著研發(fā)階段的結(jié)束，監(jiān)管網(wǎng)進入實際運行和推廣階段，信息中心不再參與相關(guān)工作。

周澤告訴記者，他7月17日查詢工商登記，“國家質(zhì)檢總局信息中心還是股東，還占有30%的股份”。“作為國家持有的股權(quán)，其轉(zhuǎn)讓應(yīng)該通過受讓者競價，而且其轉(zhuǎn)股并不能使其推廣電子監(jiān)管網(wǎng)正當(dāng)化和合法化。”

利益的重新分配

據(jù)了解，電子監(jiān)管網(wǎng)的盈利模式主要有兩個渠道：一是入網(wǎng)企業(yè)每年需繳納600元數(shù)據(jù)維護費，另一個是消費者查詢需支付查詢信息費和電話費。

國家質(zhì)檢總局規(guī)定必須入網(wǎng)的69種產(chǎn)品共涉及企業(yè)約8.7萬家，若每家每年繳納600元，電子監(jiān)管網(wǎng)每年則有5000余萬的收入。

龍剛副總經(jīng)理表示，電子監(jiān)管網(wǎng)的這種盈利模式，是“逼迫著其他防偽企業(yè)降價”，“我們感覺壓力非常大，已經(jīng)開始裁員了?！?/P>

“國家質(zhì)檢總局推廣中信國檢經(jīng)營的是電子監(jiān)管網(wǎng)經(jīng)營業(yè)務(wù)，確立中信國檢在經(jīng)營同類業(yè)務(wù)的企業(yè)中的獨家壟斷地位，嚴(yán)重?fù)p害了防偽行業(yè)各企業(yè)參與市場公平競爭的權(quán)利?！敝軡烧f。

而對于生產(chǎn)企業(yè)來說，加入電子監(jiān)管網(wǎng)，給產(chǎn)品賦碼則大大增加了成本。國家質(zhì)檢總局曾多次表示，電子監(jiān)管碼并不會增加企業(yè)的成本。

一家糖果巧克力生產(chǎn)企業(yè)算了一筆賬：實施監(jiān)管碼的成本包括購監(jiān)管碼費用、貼碼所需人工兩個部分。該公司產(chǎn)品每年單獨包裝數(shù)量為28.4億件，如按0.03元每件計，每年購監(jiān)管碼費用將達到8500萬，同時按1.2秒貼一碼計，每年貼碼所需人工515人，所支付的人工費約1800萬元。再加上其他開支，成本增加總額將達每年1億元以上。

“增加的成本企業(yè)是不會自己消化的，最后還是老百姓買單。”中國食品工業(yè)協(xié)會副秘書長馬勇說，電子監(jiān)管碼對食品安全的控制幾乎起不到作用，它不涉及食品生產(chǎn)過程，而是事后查找原因的手段?！氨O(jiān)管碼是產(chǎn)品的‘電子身份證’，但身份證不能證明這個人是好人還是壞人。”

“政府作為監(jiān)管部門，法律賦予了監(jiān)管食品安全的責(zé)任，為什么不想辦法讓企業(yè)生產(chǎn)出來的食品就是安全的，而非要弄一個事后的追溯手段，搞一個電子身份證？”馬勇質(zhì)疑，“政府是不是就為了自己的監(jiān)管方便，就不顧企業(yè)，不顧老百姓的承受能力？”

專家訪談：

北京大學(xué)憲法行政法研究中心副主任王錫鋅教授曾多次參與《食品安全法（草案）》的討論，對國家質(zhì)檢總局推進電子監(jiān)管網(wǎng)一事一直關(guān)注。記者對其進行了專訪。

記者：《食品安全法（草案）》中引入電子監(jiān)管技術(shù)，是否合適？

王錫鋅：它是作為一個監(jiān)管措施或技術(shù)出現(xiàn)的，能根據(jù)原材料的提供、儲存加工、銷售等各方面的信息，追究責(zé)任承擔(dān)者。當(dāng)時監(jiān)管碼提出的時候就是產(chǎn)品的身份證，一旦發(fā)生食品安全問題，就能找到源頭。如果這是一個新技術(shù)的話，在法律中增加這個規(guī)定是沒問題的。

記者：但這個技術(shù)的引入?yún)s遭到了諸多行業(yè)的反對和質(zhì)疑。

王錫鋅：這其實不是對技術(shù)本身的質(zhì)疑，而是對如何分?jǐn)偟馁|(zhì)疑。大家需要公平的分?jǐn)偡绞?。這個技術(shù)引入以后，誰來承擔(dān)成本，是政府，還是產(chǎn)品生產(chǎn)者，還是廣大消費者？這個成本如果分?jǐn)偛缓侠?，就會引起一些抵制?/P>

記者：現(xiàn)在還有人對政策出臺背后的利益提出質(zhì)疑，您怎么看？

王錫鋅：如果他們所提出的問題是真實的，質(zhì)檢總局把電子監(jiān)管網(wǎng)獨家的交給這個企業(yè)，指定生產(chǎn)商必須加入這個監(jiān)管網(wǎng)，而這個監(jiān)管網(wǎng)和質(zhì)檢總局信息中心還是有利益關(guān)系的，我認(rèn)為這涉及到行政監(jiān)管機構(gòu)的中立性問題。從現(xiàn)代公共服務(wù)的基本要求來看，這些機構(gòu)應(yīng)該是中立的，不能直接涉及到利益，這同時也違背了依法行政的要求。從法治的角度來說，權(quán)力的行使必須是有正當(dāng)?shù)哪康?。如果涉及到自己的利益，目的的正?dāng)性就會受到質(zhì)疑。

記者：國家質(zhì)檢總局信息中心作為一個事業(yè)單位，參股企業(yè)是否違法？

王錫鋅：事業(yè)單位參股企業(yè)，原來這種做法是比較普遍的，比如說高等院校不僅參股，而且自己還有很多獨立的股份。事業(yè)單位的職能到底是什么，能否進行營利活動，法律這塊沒有明確禁止。很多事業(yè)單位都在進行營利活動，事業(yè)單位和所屬的行政機關(guān)之間，實際上是有內(nèi)在關(guān)系的。如果法律上對事業(yè)單位的贏利性設(shè)定不夠明確的話，就會成為政府部門進入營利活動的跳板。